深圳创造新的“中国高度”：综合改革试点既是“大礼包”也是“任务书”

10月11日，据新华社消息，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称“《实施方案》”），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

这是继2019年《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布以来，顶层设计为深圳建设先行示范区画出的更为详细的蓝图。

时值深圳经济特区成立40周年，这份堪称“大礼包”的文件，将为深圳改革开放再出发指明道路。另一方面，作为中国特色社会主义先行示范区，深圳将再为全国全面深化改革充当探路者和排头兵。《实施方案》也明确要求，深圳要切实担负起试点主体责任，增强使命感和责任感，认真做好具体实施工作，确保各项改革任务扎实有序推进。

目前，深圳的营商环境改革在持续推进，创业板改革并试点注册制已正式启动，作为超大城市的积分落户等政策也已破题。深圳社科院副院长陈少兵向21世纪经济报道记者表示，接下来，深圳改革开放的步子还可以迈得更大一些。

但改革并非易事，深圳的主政官员对此有着清醒的认识。10月10日，深圳市委书记王伟中做客央视《对话》栏目时表示，我们现在改革确实是进入了深水区，有的是无人区，没有肉的硬骨头确实很难。深圳的人均GDP达到了3万美元，全国最高，再去改革其实是要触动利益的，所以改革其实最难是刀刃向内，改自己。

何为“综合改革试点”？

2019年，《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》曾提出，在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综合授权改革试点，以清单式批量申请授权方式，在要素市场化配置、营商环境建设、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。

深圳市人民政府发展研究中心主任吴思康向21世纪经济报道记者表示，综合改革试点是先行示范区意见的延续，相当于之前提到的“综合授权改革”正式落地。这个方案和粤港澳大湾区规划纲要、先行示范区意见一起，共同构成了广东、深圳未来五年的改革总纲领、新蓝图。

综合改革试点赋予了深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权。譬如，《实施方案》提出，按程序赋予深圳在干部和机构管理、统筹使用各类编制资源等方面更大自主权；探索扩大在深高等学校办学自主权等。

在保障措施方面，国家发改委会同有关方面分批次研究制定授权事项清单，按照批量授权方式，按程序报批后推进实施。有关方面要按照本方案要求和经批准的事项清单，依法依规赋予深圳相关管理权限。

此外，广东省要积极为深圳开展综合改革试点创造条件，加大行政审批、科技创新、规划管理、综合监管、涉外机构和组织管理等方面放权力度，依法依规赋予深圳更多省级经济社会管理权限。

但吴思康向21世纪经济报道记者强调，这次是一个综合性的改革方案，“放权”只是为了支持改革，但“放权”不是核心，总的精神还是创新体制机制，更好地适应高质量发展的需要，适应国际竞争的需要。

中央给予深圳的，既是礼包，更是挑战。在中国（深圳）综合开发研究院常务副院长郭万达看来，改革本身是有风险的，既可能成功也可能失败，所以改革本身需要容错。

《实施方案》专门提出，建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，对干部的失误错误进行综合分析，该容的大胆容，不该容的坚决不容。

《实施方案》还明确提出了综合改革试点的时间表。2020年，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重要领域推出一批重大改革措施，制定实施首批综合授权事项清单，推动试点开好局、起好步；2022年，各方面制度建设取得重要进展，形成一批可复制可推广的重大制度成果，试点取得阶段性成效；2025年，重要领域和关键环节改革取得标志性成果，基本完成试点改革任务，为全国制度建设作出重要示范。

六大改革方向

具体而言，《实施方案》提出了六大方面的改革，包括：完善要素市场化配置体制机制、打造市场化法治化国际化营商环境、完善科技创新环境制度、完善高水平开放型经济体制、完善民生服务供给体制以及完善生态环境和城市空间治理体制。

其中，在完善要素市场化配置体制机制方面，土地管理制度方面的内容备受关注。《实施方案》提出：支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地；探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制等。

在陈少兵看来，土地管理制度或许是此次改革最值得期待、最具想象空间的一个方面。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉则向21世纪经济报道记者分析，深圳从一个以工业为主的城市发展为现在高科技、现代服务业占比较高的大都市，产业结构变化以及人口的聚集，使得用地结构有了调整的诉求。但出于对产业空心化、空间房地产化等问题的担心，国家对土地用途、规划的调整有明确的规定。地方其实更清楚如何灵活用地，提升用地效率，使土地要素价值最大化，此次的放权、探索对于深圳是重大利好。

在打造市场化法治化国际化营商环境方面，《实施方案》提出，进一步完善公平开放的市场环境。在全国统一的市场准入负面清单基础上，制定深圳放宽市场准入特别措施清单，放宽能源、电信、公用事业、交通运输、教育等领域市场准入。进一步放宽前沿技术领域的外商投资准入限制。

深圳大学从事营商环境研究的博士后杨海波向21世纪经济报道记者表示，长期以来，能源、电信等领域处于垄断地位，民资很难进入，深圳要把握住机遇，让民资通过合作、参股、并购等形式参与到这些领域，将国资安全性与民资灵活性有效结合起来。

此外，放宽前沿技术领域的外商投资准入限制，将可能使深圳进一步成为外资投资高地。截至2020年6月，深圳外商投资企业仅占全部商事主体的2%左右，但对深圳经济发展贡献巨大，近年每年创造深圳约1/5的GDP、40%的进出口贸易，近三成税收，全市规模以上产值约35%来自外商投资企业。

在科技创新环境方面，《实施方案》提出，建立具有国际竞争力的引才用才制度。按程序赋予深圳外国高端人才确认函权限，探索优化外国人来华工作许可和工作类居留许可审批流程等。

深圳角色

根据《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出的目标，到2025年，深圳经济实力、发展质量跻身全球城市前列，建成现代化国际化创新型城市。

此次的综合改革试点实施方案，整体来看对深圳意味着什么？

吴思康向记者表示，国家赋予深圳更多改革任务和使命，很大程度是因为深圳在发展过程中，在全国最先遇到一些问题。比如人口集聚规模与空间资源之间的矛盾，深圳在近2000平方公里的土地范围内，承载了接近2.7万亿的经济总量，2000多万管理人口，其他国内城市都没有深圳这么迫切地需要在土地管理制度以及城市空间治理方面进行探索。

吴思康继而表示，再比如科技体制，在新形势下深圳科技发展和国际合作面临着新的格局。深圳推出了面向全世界的“悬赏制”科研攻关，这是科技体制改革上的一大步，涉及到科研体制上国际科技合作模式的重大创新，包括科研资金出境、科技成果认定、知识产权转让、成果产业化等一系列的体制机制创新。

“改革是源于深圳发展面临的突出问题，解决好了这些问题，深圳自然能够获得更大更快的发展。”吴思康表示。

深圳的改革与发展，对于粤港澳大湾区乃至广东省，同样有着重大意义。《实施方案》就专门提出：要加强与粤港澳大湾区其他城市协调合作，建立区域互动、优势互补的改革联动机制，实现协同对接，充分发挥制度整体效能。

在观察人士看来，在广东省的“一核一带一区”区域发展格局中，深圳扮演着重要角色。深圳在一些方面享有了更多的权限，这将有助于它更好地发挥辐射带动作用，从而更好地与广东省其他城市实现融合发展。

放在全国范围内，深圳这个被誉为“影响最大、建设最好的经济特区”，站在40年的新起点上，又将扮演什么样的角色？

杨海波认为，深圳之所以成为全国最成功的经济特区，不在于它的经济总量多少，而在于持续不断地贡献经验，让其他地方少走弯路，其中很多好的经验是制度性的。从这个意义上讲，全国的高新区、经开区等都或多或少地带有一些“深圳色彩”。这一次的方案更多地也是要求深圳在制度层面多做探索与贡献，未来让其他地方得到复制性强的经验与做法。

吴思康表示，我们整个国家在进入到高质量发展阶段后，将会遇到很多共性的问题，深圳率先探索，率先提出解决方案，为全国提供示范，这也正是中国特色社会主义先行示范区的意义所在。（王帆/文）